《天然林保護修復制度方案》權威解讀

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《天然林保護修復制度方案》（以下簡稱《制度方案》）。國家林業(yè)和草原局副局長李樹銘就《制度方案》有關問題進行了解讀。

《制度方案》發(fā)布的背景及意義

《制度方案》是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的重要成果，是黨中央、國務院對林業(yè)草原工作的最新部署，是指導天然林保護修復工作的綱領性文件。全面保護天然林，充分體現(xiàn)了人與自然和諧共生、讓森林休養(yǎng)生息，踐行了保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，展示了我國應對全球氣候變化的貢獻和自信，對于建設生態(tài)文明和美麗中國、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展具有重大意義。

天然林指天然起源的森林，包括自然形成與人工促進天然更新或者萌生所形成的森林。天然林是森林資源的主體和精華，是自然界中群落最穩(wěn)定、生態(tài)功能最完備、生物多樣性最豐富的陸地生態(tài)系統(tǒng)，是維護國土安全最重要的生態(tài)屏障。天然林是建設美麗中國的根基，保護好天然林是建設美麗中國的必然要求。

我國現(xiàn)有天然林資源29.66億畝，占全國森林面積的64%、森林蓄積的83%以上。1998年黨中央、國務院決定實施天然林資源保護工程，標志著我國林業(yè)從以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設為主轉(zhuǎn)變。20年來特別是黨的十八大以來，我國不斷加大天然林保護力度，全面停止天然林商業(yè)性采伐，實現(xiàn)了全面保護天然林的歷史性轉(zhuǎn)折，取得了舉世矚目的成就。

習近平總書記對天然林保護高度重視，多次作出重要指示。他指出“森林是我們從祖宗繼承來的，要留傳給子孫后代,上對得起祖宗,下對得起子孫?！薄吧鲜兰o90年代末，我們在長江上游、黃河上中游以及東北、內(nèi)蒙古等地實行了天保工程，效果是顯著的。要研究把天保工程范圍擴大到全國，爭取把所有天然林都保護起來。眼前會增加財政支出，也可能減少一點國內(nèi)生產(chǎn)總值，但長遠是件功德無量的事”。在黨的十九大報告中，習近平總書記明確要求“完善天然林保護制度”。這些重要指示，為全面保護天然林指明了方向、提供了遵循。

我國天然林保護雖然取得顯著成效，但也存在許多困難和問題，與黨中央、國務院的要求和廣大人民群眾的需要有很大的差距。由于長期過度采伐利用，加之林木生長慢、周期長，森林生態(tài)系統(tǒng)和功能的恢復需要一個比較長的過程，至少需要50年甚至更長的時間，否則前功盡棄。天然林保護為全面推進國有林區(qū)和國有林場改革提供了有力支撐，沒有天然林保護就難有重點國有林區(qū)的穩(wěn)定和全國國有林場改革的順利推進。在天保工程二期即將結(jié)束之際，中央出臺《制度方案》，非常必要，意義重大，正當其時，必將推進天然林保護事業(yè)再上新臺階。

我國天然林資源保護工程實施20多年取得的成效、經(jīng)驗以及存在的問題

1998年，長江松花江流域特大洪災發(fā)生后，黨中央、國務院在長江上游、黃河上中游地區(qū)及東北內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)啟動實施了天然林資源保護工程。黨的十八大以來，進一步加大了保護力度，全面停止天然林商業(yè)性采伐。截至2018年底國家投入天保工程資金達4000多億元，建立了比較完備的森林管護體系，19.44億畝天然喬木林得以休養(yǎng)生息，工程區(qū)95.6萬富余職工得到妥善安置，其中67萬人長期穩(wěn)定就業(yè)。

一是天然林資源恢復性增長持續(xù)加快，實現(xiàn)了森林面積和蓄積雙增長。通過20年保育結(jié)合，全國天然林面積凈增4.28億畝，天然林蓄積凈增37.75億立方米，工程區(qū)累計完成公益林建設任務2.95億畝；2011-2018年還在工程區(qū)開展中幼林撫育2.19億畝以及后備資源培育1220萬畝。目前多個省區(qū)森林覆蓋率已經(jīng)達到或接近60%。

二是森林蓄水保土能力顯著增強，保障了大江大河安瀾。四川省率先實施天保工程，根據(jù)該省2013年的水利普查數(shù)據(jù)與2003年對比，水土流失面積減少了10.03萬平方公里。2018年長江干流斷面水質(zhì)優(yōu)良比例達到79.3%。河南省花園口水文站監(jiān)測結(jié)果表明，黃河含沙量2016年比2000年減少了90%。

三是野生動植物生存環(huán)境極大改善，為創(chuàng)建以國家公園為主體的自然保護地體系奠定了良好基礎。天保工程區(qū)退化的森林植被逐步得到恢復和重建，生物多樣性日益豐富，海南長臂猿從1998年的7只發(fā)展到了29只，祁連山雪豹活動范圍向東擴大了100多公里，已消失多年的金錢豹等珍禽異獸頻繁出現(xiàn)。

四是森林碳匯能力大幅度提升，很好地發(fā)揮了森林減排作用。森林資源清查顯示，我國森林植被總碳儲量89.8億噸，其中80%以上的貢獻來自于天然林。我國政府承諾到2020年在2005年基礎上新增森林蓄積13億立方米，僅天保工程近5年已貢獻13.75億立方米。

五是工程區(qū)經(jīng)濟迅速轉(zhuǎn)型，為生態(tài)扶貧做出了顯著貢獻。工程區(qū)實現(xiàn)了從以木材生產(chǎn)為主向生態(tài)建設和資源綜合利用快速轉(zhuǎn)變，林業(yè)一、二、三產(chǎn)業(yè)比重由2003年的86:3:11調(diào)整為2017年的37:28:35。帶動上百萬林農(nóng)就近就業(yè)，國有林區(qū)職工年均工資已提高到4.7萬元，基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險參保率達95%。

六是天保支持政策日趨完備，有力支撐了重點國有林區(qū)國有林場改革。重點國有林區(qū)依托天保工程政策和資金，穩(wěn)步推動政企、政事、事企、管辦“四分開”和社會職能移交。全國4800多個國有林場有三分之一以上在天保工程區(qū)內(nèi)，隨著天然林保護擴大到全國，都納入了天保政策支持范圍。

總之，天保工程是根治我國生態(tài)環(huán)境惡化的重大生態(tài)保護修復工程，是尊重自然、順應自然、保護自然的標志性工程，也是重要的民生工程。實施這項偉大工程，使我國林業(yè)擺脫了“資源危機、經(jīng)濟危困”的困局，走上了綠水青山就是金山銀山的康莊大道。天保工程的實施，是中國林業(yè)發(fā)展史上的一大壯舉，也是世界林業(yè)建設史上的重大事件。

在推進全面保護天然林的歷程中，我們也積累了一些寶貴經(jīng)驗：一是始終堅持以保護森林資源為首要任務。加強天然林保護、讓森林休養(yǎng)生息成為生態(tài)建設最關鍵、最經(jīng)濟、最有效的途徑。二是始終堅持不斷完善政策。天然林保護具有很強的公益性，要堅持政府主導，不斷完善扶持政策，增加投入。三是始終堅持以人民為中心的根本要求。保護天然林，要牢牢把握保護森林資源和解決民生兩大主題。四是始終堅持提升管理能力。要強化組織領導，形成用最嚴格制度、最嚴密法治保護天然林的長效機制。

我國天然林由于長期過度采伐，數(shù)量少、質(zhì)量差、退化嚴重、分布不平衡，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，是生態(tài)文明和美麗中國建設的短板，全面保護和系統(tǒng)恢復天然林還面臨許多問題。主要問題是：全國仍有2億多畝集體和個人所有天然商品林因財力因素未安排停伐管護補助；整體投入補助標準偏低，林區(qū)基礎設施建設滯后；保護制度不健全，應對保護與利用的矛盾缺乏強有力的法律支撐；重點國有林區(qū)管理體制不順；天然林管護基礎工作薄弱，科技創(chuàng)新能力不足。

《制度方案》關于天然林保護修復的政策與措施的創(chuàng)新點

《制度方案》提出了天然林保護修復的總體要求、重大舉措和支持保障政策，對天然林保護工作作出了頂層設計。《制度方案》在與現(xiàn)有政策做好銜接的基礎上，力爭改革創(chuàng)新，注重提升措施的可操作性和政策的含金量。主要創(chuàng)新點體現(xiàn)在“一個定位”“四項機制”和“五項重點任務”上。

一個定位：確立天然林保護是生態(tài)文明建設中一項具有根本性、全局性、關鍵性的重大任務，是廣大人民群眾共同參與、共同建設、共同受益的事業(yè)，是一項長期的任務，要一代代抓下去。

四項機制：一是強調(diào)切實加強黨對天然林保護修復工作的領導；二是實行天然林保護與公益林管理并軌；三是要求優(yōu)化天然林保護修復資金支出結(jié)構(gòu)，實行績效管理；四是將天然林保護從周期性、區(qū)域性的工程措施逐步轉(zhuǎn)向長期性、全面性的公益性事業(yè)。

五項重點任務：一要全面總結(jié)評估天然林資源保護二期工程執(zhí)行情況，繼續(xù)實施好天保二期工程；二要高度重視研究編制全國天然林保護修復中長期規(guī)劃，開展省級規(guī)劃、市縣級實施方案編制；三要以提高天然林質(zhì)量為核心，更加重視天然林修復工作和科技支撐；四要抓緊研究制定天然林保護條例，指導制定天然林保護地方性法規(guī)規(guī)章；五要大力推進國有林區(qū)改革，加快剝離辦社會職能，實現(xiàn)國有林區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

《制度方案》關于天然林保護修復的總體要求

天然林保護修復工作，必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，建立全面保護、系統(tǒng)恢復、用途管控、權責明確的天然林保護修復制度體系，維護天然林生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，促進人與自然和諧共生，為建設社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢奠定良好生態(tài)基礎。

《制度方案》明確了四項基本原則，即堅持全面保護，突出重點，把所有天然林都保護起來，同時確定天然林保護重點區(qū)域，實行天然林保護與公益林管理并軌；堅持尊重自然，科學修復，統(tǒng)籌山水林田湖草治理，全面提升生態(tài)服務功能；堅持生態(tài)為民，保障民生，保障林權權利人和經(jīng)營主體的合法權利，確保廣大林區(qū)職工和林農(nóng)與全國人民同步進入全面小康社會；堅持政府主導，社會參與，形成全社會共抓天然林保護的新格局。

《制度方案》對全國天然林保護修復提出了三個階段性目標任務：到2020年，實現(xiàn)“把所有天然林都保護起來”目標，基本建立天然林保護修復各項制度；到2035年，天然林面積保有量穩(wěn)定在2億公頃左右，質(zhì)量實現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)，為基本實現(xiàn)美麗中國目標提供有力支撐；到本世紀中葉，全面建成以天然林為主體的健康穩(wěn)定、布局合理、功能完備的森林生態(tài)系統(tǒng)，為建設社會主義現(xiàn)代化強國打下堅實生態(tài)基礎。

《制度方案》就天然林保護修復提出的重大舉措

一是完善天然林管護制度。在對全國所有天然林實行保護的基礎上，依據(jù)國土空間規(guī)劃劃定的生態(tài)保護紅線以及生態(tài)區(qū)位重要性等指標，確定天然林保護重點區(qū)域，實行分區(qū)施策。建立天然林保護行政首長負責制和目標責任考核制。根據(jù)天然林保護修復規(guī)劃、實施方案、管護責任協(xié)議書，逐級分解落實天然林保護修復責任與任務。加強天然林管護站點建設、管護網(wǎng)絡建設、災害預警體系建設、護林員隊伍建設和共管機制建設。

二是建立天然林用途管制制度。全面停止天然林商業(yè)性采伐，讓森林休養(yǎng)生息。對納入保護重點區(qū)域的天然林，禁止生產(chǎn)經(jīng)營活動。開展撫育作業(yè)的，必須編制作業(yè)設計。同時，利用有利條件培育大徑材和珍貴樹種，維護國家木材安全。嚴管天然林地占用，嚴格控制天然林地轉(zhuǎn)為其他用途。對保護重點區(qū)域的天然林地，除國防建設、國家重大工程項目建設特殊需要外，禁止占用。

三是健全天然林修復制度。尊重自然規(guī)律，根據(jù)天然林演替和發(fā)育階段，科學實施修復措施，遏制天然林分退化，提高天然林質(zhì)量。逐步使天然次生林、退化次生林等生態(tài)系統(tǒng)恢復到一定水平。強化天然中幼林撫育，促進形成地帶性頂級群落。加強生態(tài)廊道建設。鼓勵在廢棄礦山、荒山荒地上逐步恢復天然植被。加強天然林修復科技支撐，加快完善天然林保護修復效益監(jiān)測評估制度，定期發(fā)布效益監(jiān)測評估報告。

四是落實天然林保護修復監(jiān)管制度。加大天然林保護年度核查力度，將天然林保護修復成效列入領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計事項，作為地方黨委和政府及領導干部綜合評價的重要參考。發(fā)動群眾防控天然林災害事件，對破壞天然林、損害社會公共利益的行為，依法提起民事公益訴訟。建立天然林資源損害責任終身追究制。

支持天然林保護修復的主要政策

《制度方案》首先保留了實施天保工程的全部財經(jīng)政策，在此基礎上提出了逐步完善和提高標準的措施和強化預算績效管理的要求，更加重視投資的差異化、精準化。主要支持政策體現(xiàn)在三大方面：

在加強基礎設施建設方面，統(tǒng)籌安排國有林區(qū)國有林場管護用房、供電、飲水、道路、通信等基礎設施建設，加強森林管護、森林防火、林業(yè)有害生物防治等方面現(xiàn)代化設施裝備建設，加大對天然林保護公益林建設和后備資源培育的支持力度。

在完善財政支持政策方面，統(tǒng)一天然林管護與國家級公益林補償政策。對集體和個人所有天然商品林中央財政繼續(xù)安排停伐管護補助，實現(xiàn)全覆蓋。逐步加大對天然林撫育的財政支持力度，不斷提升天然林質(zhì)量。繼續(xù)完善天然林資源保護工程森林管護、社會保險、政策性社會性支出、停伐及相關改革獎勵等補助政策。

在探索多元化投入機制方面，多渠道籌措天然林保護修復資金。鼓勵社會公益組織參與天然林保護修復。鼓勵公民、法人和其他組織通過捐贈、資助、認養(yǎng)等方式，從事天然林保護公益事業(yè)。鼓勵地方探索重要生態(tài)區(qū)位天然商品林贖買制度。

確保天然林保護修復實現(xiàn)目標的保障措施

一是切實加強黨的領導。地方各級黨委和政府必須把天然林保護擺到突出位置，強化總體設計和組織領導。切實加強天然林保護修復工作機構(gòu)隊伍建設，保障經(jīng)費。國務院林業(yè)草原主管部門牽頭協(xié)調(diào)組織各有關部門研究解決天然林保護修復出現(xiàn)的新情況新問題，重大問題必須及時向黨中央、國務院報告。

二是完善依法保護。抓緊研究制定天然林保護條例。各地結(jié)合實際制定天然林保護地方性法規(guī)、規(guī)章，用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護天然林。

三是抓緊編制規(guī)劃。加快研究編制全國天然林保護修復中長期規(guī)劃，明確全國天然林保護目標、任務、措施和政策。省級政府必須編制天然林保護修復規(guī)劃，市縣級政府必須編制天然林保護修復實施方案，確定本行政區(qū)域天然林保護范圍、目標和舉措。經(jīng)批準的天然林保護修復規(guī)劃、實施方案不得擅自變更。

四是提高全民保護意識。天然林保護是廣大人民群眾共同參與、共同建設、共同受益的事業(yè)，是一項長期的任務，要一代一代抓下去。要培育愛林護林的生態(tài)道德和行為準則，形成全社會共同保護天然林的良好氛圍。

下一步如何貫徹落實《制度方案》

《制度方案》是履行天然林保護修復職責的根本政策依據(jù)。把《制度方案》精神宣傳好、貫徹好，確保各項要求落到實處，是生態(tài)文明建設中一項十分緊要的任務。下一步，我們將積極會同相關部門從以下三個方面抓好貫徹落實。

一要做好政策解讀?！吨贫确桨浮吩诶^承20多年天然林保護好經(jīng)驗好做法的基礎上，提出了一系列新舉措和新政策，要通過多種媒體進行廣泛宣傳，發(fā)布權威政策解讀，提高全社會對《制度方案》重要意義的認識，增強貫徹實施的自覺性。

二要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建立統(tǒng)一管理、分工負責、協(xié)同推進的天然林保護修復實施機制。加強綜合協(xié)調(diào)，做好統(tǒng)籌規(guī)劃、技術指導、監(jiān)測監(jiān)管、支持保障和培訓工作。研究解決天然林保護修復工作中的新情況和跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域的重大問題，及時向黨中央、國務院報告，推動工作有序有力推進。

三要強化責任擔當。地方各級黨委政府要切實擔當盡責，抓緊建立天然林保護行政首長負責制和目標責任考核制，著手編制天然林保護修復規(guī)劃、實施方案，統(tǒng)籌安排天然林保護修復基礎設施建設，健全天然林保護修復機構(gòu)隊伍，真正把天然林保護修復工作落實到位。